CICLO COMPLETO A RENOVAÇÃO IMPRESCINDÍVEL AO SISTEMA POLICIAL BRASILEIRO

POR: Major Aguiar

A complexidade e a gravidade da crise na segurança pública do país desloca as discussões sobre o tema para irracionalidade ideológica, para populismo panfletário e para emocionalismo barato. Com o ambiente acadêmico enviesado pelo pensamento crítico progressista, as soluções apresentadas são, quase sempre, revolucionárias. Defendendo-se a extinção das estruturas policiais e o abandono de toda tradição que, para grande parte dos acadêmicos, é opressora e antidemocrática. As corporações policiais são apresentadas como o problema a ser corrigido, principalmente as Polícias Militares, que devem ser absorvidas por outras corporações, unificadas ou simplesmente extintas.

A contaminação mental afasta os estudiosos do principal gargalo do atual sistema policial nacional, o ciclo incompleto de polícia. A organização do aparato policial brasileiro é essencialmente esquizofrênico, uma polícia exclusivamente ostensiva e preventiva e outra apenas investigativa e repressiva. A evidente impossibilidade prática da existência desse modelo não é suficiente para suplantá-lo. Além disso, a perversidade dessa organização criou forças reacionárias dentro das corporações, que trabalham diuturnamente para a manutenção dessa jabuticaba que, ao contrário da fruta exclusivamente nacional, tem sabor amargo e é indigesta.

ORIGEM DA CICLO INCOMPLETO

O que chamamos de ciclo incompleto de polícia é a existência de forças policias que desenvolvem de forma independente e estanque as atividades de policiamento ostensivo e de investigação criminal. Ou seja, uma corporação só está autorizada ao trabalho de prevenção, através do emprego de policiais uniformizados e viaturas caracterizadas, sendo vedado aos seus profissionais a investigação criminal, como acontece às Polícias Militares. Dessa forma, cabe as Polícias Civis a prática das atividades investigativas, a atuação para elucidação do crime, mas sendo vedada o uso das técnicas e táticas ostensivas.

A natureza contraditória e anacrônica dessa forma de organização do sistema policial é tão evidente que ele praticamente inexistente no resto do mundo. Na verdade, até poucos anos atrás apenas três nações registravam este tipo de modelo: Guiné-Bissau, Cabo Verde e o Brasil.¹ ² O modelo é uma herança da burocracia portuguesa, e subsistiu em algumas ex-colonias, entretanto, apenas o Brasil teima em sua manutenção. Tanto Guiné-Bissau quanto Cabo Verde libertaram suas forças policiais das amarras burocráticas, beneficiando tanto a população quanto os profissionais de segurança pública.

Com a independência Cabo Verde implantou dois modelos de polícia, de circunscrição nacional uma polícia militarizada (estética e organização), mas civil com estrutura e competências de clara influência da Polícia de Segurança Pública – PSP portuguesa. Guiné-Bissau possui um uma realidade mais atribulada com legislação confusa que mantém cerca de 9 instituições policiais nacionais, com muitas áreas de sobreposição de competências. Ainda assim, algumas delas sempre realizaram (dentro de seu contexto) o ciclo completo de polícia.³

BARREIRAS A IMPLANTAÇÃO DO CICLO COMPLETO

Um forte obstáculo no avanço da adoção do ciclo completo de polícia é a previsão constitucional modelo em vigor, no artigo 144, parágrafos 4º e 5º:

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

Mas existe uma questão tão poderosa, ou mais, que dificulta a mudança do paradigma do ciclo incompleto, os interesse classista. A força deste vetor é manifesto principalmente com o lobby de sindicatos e associações. Este flanco é ocupado fundamentalmente pelas entidades de representação dos Delegados de Polícia (civil e federal) que enxergam a mudança como uma invasão em sua área de atuação e ameaça ao seu status profissional. Uma breve pesquisa nos sites dos principais sindicatos da categoria deixa evidente o posicionamento das entidades sobre o tema.⁴ ⁵ ⁶ ⁷ ⁸.

Um exemplo de ação concreta de contraposição as medidas que apontam para o avanço do ciclo completo foi a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3807 impetrada pela Associação de Delegados de Polícia do Brasil, pedia a declaração de inconstitucionalidade do § 3º do art. 48 da Lei n. 11.343/2006, que conferia ao Juiz de Direito a possibilidade de lavratura do TCO nas condutas previstas no art. 28. A relatora do processo foi a Ministra Cármen, os Ministros por maioria, divergente o Ministro Marco Aurélio, assentaram o entendimento que a lavratura do Termo Circunstanciado (TCO), do artigo 69 da Lei nº 9.099/95, não é ato de polícia judiciária. Consolidando a legalidade dos procedimentos realizados pelas polícias militares.

É importante ressaltar que nesta seara os delegados travam uma luta solitária, a mesma pesquisa se realizada nas entidades representativas dos agentes de polícia (civil e federal) mostra uma posição antagônica, uma vez que estas entidades militam em do ciclo completo.

CAOS DA SEGURANÇA

Um dos principais argumentos para uma reformulação na maneira como as forças policiais respondem a ameaça criminal é o evidente fracasso do modelo em curso. Os números são aterradores, lembram estatísticas de países em guerra. No ano de 2019 observamos uma redução de 17% no número de homicídios, ainda assim chegamos à impressionante marca de 47.773 mortes, taxa de 22,7 por 100 mil habitantes.⁹ Infelizmente o ano de 2020 não mantivemos a diminuição e o número de homicídios (mortes intencionais violentas) teve um crescimento de 4%, foram 50.033 casos, taxa de 23,6 por 100 mil habitantes.¹⁰ Mas ainda longe da tragédia que foi 2017 quando ultrapassamos na média nacional a taxa de 30 homicídios por 100 mil habitantes, com mais de 60.000 casos. Os números apresentados aqui são do Anuário Brasileiro de Segurança Pública que agrupa as ocorrências em mortes violentas intencionais, homicídios dolosos, latrocínios, lesões corporais seguidas de morte e mortes em intervenções policiais.

Os próprios profissionais de segurança pública são vítimas da ineficiência do sistema, em 2019 foram 194 policiais assassinados, apesar de nem todos terem sido vitimados em serviço, grande parte deles foi morto em decorrência do exercício da profissão. Para se ter uma ideia do tamanho da tragédia no ano de 2014 os Estados Unidos registrou um aumento de 89% no número de policiai assassinados em serviço, chegando ao assustador número de 51 vítimas.¹¹ Deve se levar em conta que a população americana, na época, era 318 milhões de habitantes (no Brasil em 2014 eram 202,8 milhões). Além disso, são cerca de 20 mil corporações policiais naquele país, com um efetivo de aproximadamente 1 milhão de profissionais.¹² A desproporção evidente escancara a tragédia do massacre sofrido pelos policiais no Brasil.

Não podemos deixar de mencionar os gargalos estruturais que dificultam ainda mais a vida da população. Atualmente os policiais militares, que estão nas ruas executando o patrulhamento ostensivo, quando se deparam com um crime precisam se deslocar até uma delegacia para o registro da ocorrência ou mesmo para os procedimentos da prisão em flagrante. O problema é que nem toda cidade do país dispõe de uma delegacia, na verdade estima-se que 26,5% dos municípios brasileiros não possuam uma unidade de polícia civil.¹³ Este fato faz com que as guarnições da polícia militar tenham que viajar dezenas, algumas vezes, centenas de quilômetros para dar seguimento a uma prisão em flagrante, tendo que deslocar vítimas e criminosos, imobilizando os policiais por longos períodos e reduzindo a disponibilidade do policiamento ostensivo. Mas a situação é ainda pior quando se trata da proteção de grupos vulneráveis, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 97% dos municípios não contam com delegacia especializada no atendimento à mulher (Deam) e em 90,3% das cidades brasileiras não existe nenhum tipo de serviço especializado no atendimento às vítimas de violência sexual.¹⁴

Existe outra realidade que poucos “especialistas” analisam quando discorrem sobre o ciclo completo é a desproporção entre os efetivos das corporações fazendo com que as polícias militares despejem sobre as delegacias uma demanda de ocorrências impossível de ser atendida de forma efetiva. Peguemos como exemplo o estado de São Paulo onde a polícia militar conta com um efetivo de 82.009 homens, no mesmo estado a Polícia Civil conta com 19.035¹⁵. Em uma projeção puramente especulativa consideremos que apenas 10% do efetivo total da força militar esteja nas ruas diariamente, aproximadamente 8200 homens, caso 50% desse contingente apresente pelo menos uma ocorrência durante seu turno de serviço serão mais de 4000 registros diários. Caso os militares pudessem concluir o trabalho que iniciaram a demanda seria dispersa entre as forças, de acordo com o modelo de atendimento adotado. Essa avalanche de diária sobre as delegacias é um dos motivos que torna tão baixos os índices de resolução de crimes no país.

Apesar de não ser uma panaceia para na elucidação da crise de segurança pública na qual o país está mergulhado, uma coisa é fato, o ciclo completo de polícia é evidentemente mais racional, fluido e eficaz. Na verdade chega a ser óbvio, por isso mesmo o caso brasileiro é uma exceção.

O QUE É O CICLO COMPLETO DE POLÍCIA

É o modelo mundialmente consagrado de organização policial, com a atribuição das atividades de patrulhamento ostensivo e de investigação criminal a uma mesma organização policial. Sua adoção significa que a força policial, federal, estadual ou municipal, possui em sua estrutura organizacional duas divisões, ou departamentos, com comandos independentes. Entretanto, ambos submetem-se hierarquicamente a um comandante. Assim, a corporação policial tem um segmento uniformizado, de atuação ostensiva, que realiza o patrulhamento nas ruas e outro segmento formado por investigadores responsáveis pela coleta de evidências de materialidade e autoria dos crimes registrados.

Não existe um modelo padronizado para o ciclo completo de polícia. Na França temos duas polícias nacionais, ambas corporações são herdeiras do sistema napoleônico: a Gendarmeria Nationale (Gendarmaria Nacional), militar; e a Polícia Nacional, civil, definida como uma força instituída para garantir a República, a preservação da ordem e o cumprimento das leis. Ambas executam o ciclo completo de polícia no âmbito das respectivas jurisdições. No Japão exite apenas uma força policial. Enquanto nos EUA dezenas de milhares de departamentos de polícia municipais exercem suas funções em cooperação, concorrência e sobreposição com corporações estaduais e federais, mas em todos os níveis as instituições realizam todas as fazes do trabalho policial.

O modelo francês espalhou-se mundialmente desde o final do século XVIII, tornando-se o modelo para o desenvolvimento das modernas gendarmerias, que são polícias de investidura militar, onde se destacam: a Arma dei Carabinieri di Italia, Guardia Civil da Espanha, a Guarda Nacional Republicana de Portugal, os Carabineiros de Chile e a Gendarmeria Nacional Argentina. A grande vantagem das policias de natureza militar deve-se a sua capacidade de adaptação e multifuncionalidade, uma vez que podem executar tanto o policiamento ostensivo quanto as atividades de polícia judiciária. Além das ações de defesa interna cenários específicos.¹⁶

As policias militares brasileiras são gendarmarias, e ao contrário da pregação progressista, cantada em verso e prosa, os policiais não são treinados para encarar a atividade policial como um embate bélico. Ao contrário, assim como acontece nas policias de natureza militar em todo o mundo, os profissionais são capacitados e treinados distinguindo as ações de natureza policial das de defesa interna. Também é importante relatar que no âmbito dos crimes militares as forças estaduais já realizam o ciclo completo de polícia, realizando investigações, inquéritos policiais militares e prisões em flagrante. Na verdade, os militares estaduais atuam para além do ciclo policial, os oficiais são convocados a atuar como juízes nas auditorias militares, onde compõe um conselho para julgamento dos policiais militares que cometeram crimes de natureza militar.

IMPOSSIBILIDADE PRÁTICA DO CICLO INCOMPLETO

Apesar da previsão constitucional dos ciclos de polícia a verdade é que nenhuma corporação pode realizar sua função com sucesso sem, em algum momento, exercer funções que não são de sua natureza, esse é o aspecto mais contraditório do quadro. Policias essencialmente preventivas como as polícias militares e a Polícia Rodoviária Federal possuem grupamentos que, na prática, desempenham ações de investigação, como as segundas seções (P2/) e oNUINT (Núcleo de Inteligência da PRF)¹⁷ . Estes grupamentos levantam informações sensíveis contribuindo tanto para prevenção quanto na elucidação de crimes. De forma semelhante, as polícias civis e federal possuem times táticos que são empregados em incursões, ações ostensivas de manifestação da presença policial, patrulhamento nas ruas e até pontos de bloqueio em ruas e avenidas.¹⁸

No desencadeamento de ações preventivas e/ou repressivas as corporações policiais precisam lançar mão de meios de apoio complementares a sua delimitação constitucional, agindo, em tese, fora dos padrões legais. Mesmo que a força da realidade se imponha sobre os delírios burocráticos, um arcabouço legal inadequado cria áreas de redundância e sobreposição de estruturas entre as corporações. Cria disputas corporativas inúteis dificultando tanto a prevenção quanto a elucidação de crimes.

TERMO CIRCUNSTANCIADO DE OCORRÊNCIA

O termo circunstanciado de ocorrência (TCO) nada mais é que um registro sumário e ágil, realizado no local onde o policial se deparou com a ocorrência, com a possibilidade de ser confeccionado por meio eletrônico. Nele constam os dados do autor(es), da vítima(s), testemunhas e eventuais requisições periciais, sendo a documentação imediatamente remetida ao Poder Judiciário.¹⁹ Sem a necessidade de homologação por delegado de polícia ou de condução de pessoas a delegacia.

“O instituto foi previsto na Lei Federal nº. 9.099/95, artigo 69, o Termo Circunstanciado de Ocorrência, TCO, é um instituto jurídico de registro de fatos criminosos ocorridos, cuja a pena máxima abstrata não ultrapasse a dois anos de cerceamento da liberdade ou multa, delitos conhecidos como Crimes de Menor Potencial Ofensivo. Definido em sua natureza jurídica como procedimento investigativo, o Termo Circunstanciado de Ocorrência integra o procedimento sumaríssimo diante do Juizado Especial Criminal com a finalidade de apuração e julgamento dos Crimes de Menor Potencial Ofensivo.²⁰” (ttps://jus.com.br/artigos/83111/a-implementacao-do-ciclo-completo-de-policia-e-sua-eficacia-na-seguranca-publica )

A lavratura de Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar com encaminhamento direto para a Justiça acontece em pelo menos 12 estados, sendo a Brigada Militar do Rio Grande do Sul e a Polícia Militar de Santa Catarina as pioneiras no procedimento, com projetos e experiências desde o final da década de 90.²¹

O estado de Santa Catarina teve papel decisivo na implementação do TCO por parte das forças policiais de natureza preventiva, em 2005 através de um termo de cooperação firmado entre o ministério público do estado e a PRF. A ação pioneira não foi implementada de maneira pacífica, entidades classistas (ADEPOL, ADPF) ingressaram com ações diretas de inconstitucionalidade para tentar reverter o processo, felizmente não lograram êxito. Com o nó da burocracia legal desamarrado a Polícia Militar de Santa Catarina também consolidou a lavratura do TCO e, atualmente, tem um dos programas mais bem-sucedidos do país no que se refere ao tema. A PMSC utiliza uma plataforma totalmente digital, com equipamentos portáteis tornando a operação extremamente ágil e econômica.

O Paraná também é pioneiro no TCO, também com a lavratura pela polícia militar desde o final da década de 90. Contudo, no ano de 2005 a Secretaria de Segurança Pública do estado finalmente consolida a autoridade e a competência dos militares para a confecção do TCO, com a edição a Resolução nº 309/2005 permitindo que a Polícia Militar lavrasse o TCO, criando o Boletim de Ocorrência Unificado (BOU). Apesar de não trazer nenhuma inovação a resolução regulamenta a prática que já estava em andamento por força da Lei federal nº 9.099/95.

A lavratura do TCO por parte das PMs e da PRF foi um passo importante na direção da implementação do ciclo completo, apesar de legislativamente não ter grande impacto a medida causou uma transformação de mentalidade, uma mudança de cultura. Mostrou que não há nenhum impacto negativo aos trâmites legais quando os policiais de rua atuam para além do boletim de ocorrência ou da condução à delegacia. Na verdade podemos listar uma série de benefícios gerados a partir da medida:

1. Conforto para a população, como os procedimentos são realizados no local da ocorrência as pessoas não precisaram deslocar-se aos distritos policiais ou delegacias;

2. Rapidez na resolução das ocorrências, o policial, no local dos fatos, faz o registro, apreende materiais e toma todas as providências necessárias;

3. Liberação dos policiais civis para investigação de crimes, com a diminuição da demanda apresentada nas delegacias por parte de policiais militares os gestores das policias civis podem direcionar mais efetivos para a investigação de crimes;

4. Aumento no tempo de patrulhamento ostensivo, uma vez que as guarnições não precisam mais deixar seus setores de patrulhamento para registro de ocorrência;

5. Racionalização de recursos e economia. As corporações passam a economizar no o combustível e manutenção das viaturas, com material de escritório e informática e contribui para evitar o retrabalho por profissionais de instituições diferentes.

Se a atuação das policias militares nos Crimes de Menor Potencial Ofensivo se pode avançar de modo tão contundente, beneficiando tanto a população quanto os profissionais de segurança pública, podemos apenas imaginar a revolução que será provocada com a adoção do ciclo completo para todos os tipos criminais. Apesar de considerarmos a lavratura do TCO como um avanço em direção ao ciclo completo de polícia a medida representa mais uma maneira de garantir a preservação da ordem pública, constitucionalmente prevista, desencadeando uma série de benefícios à sociedade.

CONCLUSÃO

A implementação do ciclo completo de polícia não significa a resolução dos problemas de segurança pública. E mesmo para que se torne realidade sua implementação depende de um longo e difícil processo legislativo, emenda constitucional, e de adaptação das forças policiais e do sistema judicial. Entretanto, a experiência com o Termo Circunstanciado de Ocorrência mostra que o processo pode ser mais fácil do que projetam os especialistas e com resultados muito positivos para a população. Este passo será abertura de uma janela de oportunidade para a reorganização da prestação do serviço policial a população, com vistas a aumentar a qualidade e eficiência dos serviços oferecidos a população.

A verdade é que o sistema policial brasileiro, com sua organização singular, mostra-se ineficiente e contraditório. Muitas vezes colocando as corporações policiais em disputas, transferência de demandas, sobreposição de estruturas e realizando o retrabalho em diversas situações. O prejuízo para prevenção e elucidação dos crimes é evidente.

A adoção do ciclo completo trará as corporações policiais brasileiras para um modelo racional, utilizado na maioria esmagadora das nações. Modelo que provou-se muito mais eficiente, principalmente, no atendimento da população.